當酷暑成為常態：如何重新定義「高溫」傷害

整理／公關部 圖文提供／商周出版《為什麼有些街道走起來特別涼？》

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▲「受到高溫傷害的戶外活動者、勞動者、老人和小孩，可能比想像的還要多，應該如何保護他們呢？」

隨着夏季腳步臨近，全台氣溫再度攀升，「太陽太毒」不再只是鄰里間的寒暄，而是實實在在的生存挑戰。過去一百多年來，台灣年平均氣溫已上升約 1.6℃，部分地區一年中竟有超過三分之一的時間處於高溫狀態。然而，當颱風與地震被視為必須動員公共資源應對的「災害」時，造成農損枯萎、熱傷害就醫人次激增的高溫，卻長期被視為僅需「個人適應」的背景天氣。

以下文章，摘自林子平教授所著《為什麼有些街道走起來特別涼？》，面對日益嚴重的都市熱島效應與極端熱浪，從借鏡南韓、法國等國的預警與關懷機制，到國內勞動部率先將熱危害納入職安規範，我們正嘗試將「人、空間與制度」重新銜接。在高溫正式成為法定災害前，這不僅是一場制度的變革，更是每一個人在極端氣候下，如何重新尋找涼適空間與社會防護網的必修課。

「今年太陽太毒，我家後院的菜園很多菜都枯光了。」 坐在最前面的阿婆一邊搖著扇子，一邊說：「水澆了也沒用，還長出一些奇怪的蟲，幾乎沒收成。」

那天下午，台南的空氣又濕又悶。我到市府舉辦的「抗高溫行動工作坊」。會議室裡大約20個人，有里長、社區協會代表、環保志工。冷氣開著，陽光從玻璃窗灑進來，照在桌面上。我讓簡報提早結束，請大家圍桌討論。桌上放著便利貼和彩色筆，沒多久就貼滿文字。

「阮孫那麼熱也要去上課，體育課還站在外面晒，足毋甘啦（捨不得）。」阿婆說。身旁一位老伯似乎有不同看法：「有些人開車上班，辦公室有冷氣，是要放什麼假？台灣這氣候，整個夏天都別上班了吧。」 里長看我走過來，招手說：「老師，我聽說天氣太冷時，政府會啟動應變，補助農民損失，發救助金那些。」他頓了一下，接著問：「那天氣太熱咧？我們晒到中暑，或是農產損失，也算受災戶嗎？」 我拿起桌上的彩色筆，在全開的海報紙上寫下兩個字─災害。我心裡想：也許，問題就該從這裡開始談起。

什麼情況下　才算是災害

為什麼颱風天或地震會停止上班上課？

這是因為風災、水災、震災在《災害防救法》中被明確列為「災害」。在制度上，災害不只是嚴重的自然現象，而是指一種會對社會運作造成明確衝擊，且需要政府動員公共資源回應的風險。一旦被列為災害，政府就能依法發布預警、調整上班上課標準、啟動災害應變中心、動員跨部會資源，並編列與動用救助與補助經費。換句話說，災害的關鍵不在於天氣本身，而在於它是否被視為必須由公共體系共同承擔的風險。

寒害也符合這套傳統想像，因此同樣被納入災害體系。低溫來臨時，農作物受損立即可見，農損面積與金額能清楚估算，影響對象集中，主管機關明確，過去也累積了長期的統計與救助經驗。在制度眼中，寒害是一種界線清楚、責任明確、可以補償的事件，自然能被順利納入災害防救體系。

高溫則剛好相反。長期以來，對高溫的想像多半停留在「夏天本來就熱」、「個人適應就好」。高溫造成的影響分散在不同場域─勞動現場、學校、街道、家庭與醫療體系，傷害往往是逐日累積、延後顯現，而非一次性的事件；責任也橫跨多個部會，缺乏單一窗口可以認領。這使得高溫在制度中始終被視為一種「背景條件」，而不是需要公共介入的災害。

但近年的情況已經明顯改變。從長期趨勢來看，台灣年平均氣溫在過去一百多年已上升約1.6℃，夏季天數持續拉長，部分地區一年中有超過三分之一時間處於高溫狀態。更重要的是，真正影響健康與社會運作的，不只是破紀錄的極端高溫日，而是高溫日數與夜間高溫的持續累積。近十多年來，多個測站顯示，超過36℃的高溫日數明顯增加，高溫已成為可預期、可重複發生的氣候條件，而非偶發事件。

這樣的氣候背景，也已轉化為具體的健康衝擊。依據衛福部統計，近年夏季熱傷害急診就醫人次明顯上升，部分年度在盛夏前半段，就已較前一年同期增加五成以上。這些案例並非集中於單一極端事件，而是隨著連續高溫日逐步累積，對長者、慢性病患者與戶外活動者造成壓力。當一種風險能被持續監測、反覆出現，並對公共健康與社會運作造成可預期影響，它在實質上已符合災害管理中「可預警、可量化」的核心條件，只是尚未被制度正式承認。

如果高溫不被視為災害，問題就不只是名詞上的差異，而是制度無法啟動。高溫預警缺乏強制力，學校是否調整戶外課程、醫療與社福系統是否啟動防護機制，都缺乏明確依據；相關經費也無法事前編列，只能臨時拼湊。當中暑或死亡事件發生時，往往陷入「誰該負責」的爭議，因為法律上並沒有對應的救助條文。

對弱勢族群而言，風險更加集中。獨居長者、戶外勞工、慢性病患者，在酷熱天氣中往往缺乏主動關懷，成了最容易被遺忘的一群。同時，高溫也會加劇電網、交通與醫療系統的負荷，例如停電、鐵軌變形、急診量能爆滿等情況，但因為未被納入災害範疇，政府缺乏法定的整體應變機制，只能邊做邊補。 換句話說，高溫之所以遲遲未被列為災害，反映的不是它不嚴重，而是我們的災害制度仍停留在回應一次性衝擊的時代，尚未調整到足以面對這種緩慢、累積、卻日益普遍的風險。

其它國家如何因應高溫

南韓是明確將高溫列入災害的代表。他們在2018年修法，把熱浪正式納入《災難及安全管理基本法》，當氣溫連續達到警戒門檻時，政府能依法啟動中央災害應變體系，動用救助與補助資金，統一跨部會指揮，開設避暑中心，並要求地方政府針對弱勢族群啟動主動關懷。這讓高溫不再只是「天氣事件」，而是能依法動員的災害，傷亡者也能比照其他天災獲得補助。

各國雖未都把高溫列為「法定災害」，但多已建立完整的應變體系。部分國家以通報、關懷與訪視為核心思維。法國在四級熱浪警報下動員醫療與社福單位每日致電獨居長者；荷蘭的「全國熱健康計畫」由公共衛生研究院啟動送水與問安行動，社區志工主動拜訪弱勢族群；美國在「極端高溫警報」發布後，各城市志工挨家探視老人、協助中暑通報；德國透過熱健康警報系統提醒醫院與長照機構加強照護，確保長者與病患不被遺漏。

另一類國家則以空間安全與基礎設施應變為主要做法。日本在熱中症（中暑）警報發布時開放學校體育館為避暑所，企業須提供遮蔭與休息時段；澳洲依熱浪警報框架啟動州級行動，社區中心變身冷氣避難點，警察甚至可強制帶流浪者避暑；英國運作熱健康警報系統，最高級時公路署監測柏油路面是否需封閉，國防部待命支援消防撲滅野火；法國同時開放市政廳與體育館供民眾避暑，並在街區設置臨時供水與噴霧設備。

這樣看來，各國面對高溫，處理的從來不只是醫療或環境，而是怎麼把人、空間與制度接起來，讓高溫來時，需要被保護的人，有地方可去，也有制度可以啟動。

“降溫踏查筆記

面對高溫，需要準備的不只是醫療或環境，

而是要把人、空間與制度接起來，

在高溫來時，讓需要被保護的人，

有地方可去，有制度可以啟動。”